МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВАЯ ДЕЛИМИТАЦИЯ КАСПИЙСКОГО МОРЯ - ВЧЕРА И СЕГОДНЯ
РУСТАМ МАМЕДОВ - заведующий кафедрой Международного права и государственного права зарубежных стран Бакинского Государственного Университета, доктор международного права Ирана, Казахстана и Туркменистана
Введение
Каспийское море - уникальный водоем, его углеводородные ресурсы и биологические богатства не имеют аналогов в мире. Не зря в последнее десятилетие внимание международной общественности, в том числе и постсоветских государств приковано к проблемам Каспия. Эти проблемы в концентрированном виде отражают сложные противоречия, вызванные глобальным геополитическим сдвигом в этом районе: развалом Советского Союза и возникновением новых независимых государств. Следствием этого стало помимо прочего, упразднение складывающегося веками правила сотрудничества прикаспийских государств, которое каким-то образом долгое время вписывалось в международную систему.
Проблемы Каспийского моря фактически состоят из геополитической, геоэкономической и международно-правовой составляющей. В этой связи, как указывает С.Кушкумбаев (Казахстан), выстраивается своеобразная иерархия проблем, возникших в Каспийском регионе, эти проблемы имеют двусторонние, многосторонние, региональные глобальные аспекты и в той же последовательности видятся - пути их разрешения.
Одной из главных проблем в результате появления на берегах Каспия четырех новых субъектов международного права является вопрос делимитации этого озера, вопрос установления на нем государственных границ.
После распада СССР и обретения бывшими советскими республиками суверенитета, на Каспийском море, ставшем общим для пяти независимых государств, сложилась критическая ситуация, вызванная отсутствием какой-либо взаимно узаконенной водной границы между странами бывшего Союза. По причине богатейших запасов природных ресурсов на шельфе Каспия и их стратегического значения для стабилизации экономики новых независимых государств, вопрос статуса Каспия приобрел первостепенное значение.
Однако до сих пор никакого приемлемого решения по вопросу границ между Ираном, Россией, Казахстаном, Туркменистаном и Азербайджаном на акватории Каспия принято не было.
Похоже, длительная дискуссия прибрежных государств по вопросу определения нового международно-правового статуса Каспийского моря и его делимитации перешла из сферы чисто теоретической в практическую.
Международно-правовой статус Каспийского моря активно обсуждался в рамках многосторонних и двусторонних встреч прикаспийских государств, начиная с октября 1992 г. по настоящее время. За этот период так и не был установлен адекватный международно-правовой статус Каспия, поскольку в течение многих лет не удается найти точное географическое название бассейна: море это или озеро? Дебаты по этому сугубо географическому вопросу приобретают все более острый характер. Отношение России к этому вопросу в свое время (а конкретно - 14 октября 1993 г.) наглядно проиллюстрировал тогдашний премьер правительства В. Черномырдин: "какая разница: Каспий - море или озеро? Давайте лучше сотрудничать".
К исходу 2000 года позиция России не изменилась ни на йоту - во время своего выступления на I международной конференции "Управление освоением каспийской нефти" (9 ноября 2000 г.) спецпосланник Президента РФ по Каспийским вопросам В. Калюжный почти повторил слова российского экс-премьера: "Каспий ни море, ни озеро, а кондоминиум".
Позицию Российской Федерации политолог В. Кулагин прокомментировал следующим образом: "С самого момента распада СССР официальная позиция Москвы заключалась в том, что Каспий - это, дескать, не море и не озеро, а неизвестный международному праву "особый водоем". А, следовательно, все прикаспийские страны имели право на использование всех каспийских ресурсов, где бы они ни находились. Других прикаспийских правопреемниц Советского Союза такое рациональное толкование международного права новой, демократической Россией и раздел наследства по принципу "что мое -мое, а что ваше - наше общее" устроить, естественно, не мог .
Даже, несмотря на то, что РФ подписала соглашение с Казахстаном о разграничении дна северной части Каспия (6 июля 1998 года), т.е. признала зафиксированный в практике международных озер принцип секторального деления, она до сих пор не соглашается с тем или иным конкретным географическим международно-правовым положением Каспия, т.е. избегает однозначного обозначения его морем или озером.
Позиция Казахстана более определена: она состоит в признании Каспия замкнутым морем, подпадающим под воздействие норм и принципов Конвенции ООН по морскому праву 1982 года (статьи 122 и 123), что не мешает применению в договорной практике норм обычного права и прецедентов из практики других приозерных государств.
Противоречия и колебания присущи позиции Туркменистана: он выступает сторонником и раздела Каспия на национальные сектора без четкого обозначения Каспия морем, или озером, и в случае необходимости "кондоминиумом".
Не выразила свое окончательное мнение на сей счет также Исламская Республика Иран. Она занимает абстрактную позицию в отношении этого водоема и ее взгляды на протяжении долгих лет переговоров не эволюционируются. Иран равнодушен к тому, что Каспий море или озеро, его интересует только его безопасность и устранения угроз, которые исходят по мнению Ирана из присутствия в Каспийском море западных компаний. Поэтому власти ИРИ регулярно настаивают на утверждении в бассейне режима кондоминиума, вытекающего из содержания положений совегско-иранских соглашений 1921 и 1940 гг.
Справедливую и принципиальную позицию изначально занимал Азербайджан, который считает, что Каспий является самым обычным, правда, и самым крупным пограничным озером. Исходя из этого, было бы справедливо определить статус Каспийского моря как пограничного (международного) озера и при этом не менять традиционный гидроним бассейна. Суть этой позиции вытекает из географической характеристики, данной азербайджанским академиком К. Полем еще в 50-х гг. XX века: "Каспийское море - величайшее озеро в мире. Благодаря своим размерам и солености воды оно еще в глубокой древности получило наименование моря".
Прежде всего, пограничное (международное) озеро, как отмечает И. Н. Тарасова, "озеро, окруженное сухопутной территорией различных государств. Использование вод пограничных (международных) озер регулируется международными соглашениями прибрежных государств, устанавливающими линию государственной границы, права на судоходство и условия использования вод в несудоходных целях". ''
Мы вновь подтверждаем свою приверженность точке зрения о том, что "пограничными озерами следует считать водные пространства, омывающие побережья двух или более государств, не имеющих естественного соединения с Мировым океаном и обладающие самостоятельным международно-правовым статусом и режимом, определенном в конкретном международном договоре, заключенном приозерными государствами".
Указанные критерии полностью применимы в отношении Каспийского моря и, соответственно, оно, на наш взгляд, должно быть признано на договорно-правовой основе пограничным (международным) озером.
Другим важным обстоятельством, определяющим международно-правовой статус Каспийского моря, является определение права владения определенным государством пространством и ресурсами озера, т.е. проблема собственности. Другими словами, многочисленные споры вокруг Каспийского моря, продолжающиеся уже около десятилетия, в конечном итоге сводятся к тому; кто получит наибольшие участки дна и толщи вод, т.е. территорию и ресурсов водоема (живых и минеральных), а значит, наибольшую собственность Каспийского бассейна?
Такая ситуация неизбежно актуализирует проблему делимитации озера. Затянувшийся не на один год спор носит одновременно и политический, и экономический характер, ибо затронут "ключевой" вопрос: "кто и в каких объемах имеет право претендовать на богатства Каспийских недр".
По мнению французского ученого Ф. Пондавена, Каспийское море представляет собой пограничное озеро "sui generis", т.е. озеро с особым международно-правовым статусом и режимом и его можно отнести к пограничным озерам без водослива (бессточным).
Несмотря на объемы, ресурсы и древнюю историю эксплуатации, Каспий тем не менее относится к числу наименее регламентированных с точки зрения международного права бассейнов, поэтому до сих пор не решен вопрос о его делимитации и демаркации. Касаясь вопроса собственности в бассейне озера Ф. Пондавен еще в начале 70-х годов прогнозировал остроту дебатов по поводу делимитации Каспийского моря. По его мнению, она "должна быть осуществлена в ближайшем будущем для того, чтобы разрешить вопросы о принадлежности ресурсов нефти, которые содержат его недра".
Своевременная делимитация может стать наиболее надежным средством предотвращения возможных в будущем споров и недоразумений из-за богатств шельфовой зоны. В этой связи известные российские ученые Б. Клименко и А. Порк в свое время совершенно справедливо отмечали, что "четкое разграничение принадлежащих государствам ресурсов и пределов их верховной власти имеет единственное значение для предотвращения конфликтов между ними и развития мирного сотрудничества на границах".
Доводы в пользу делимитации Каспия очевидны: необходимость определения пределов государственной территории и суверенитета, упорядочение судоходства, рыболовства, воздушных полетов над морем и т.д. Настоятельная необходимость установления государственной границы на Каспии диктуется также деятельностью сопредельных государств по эксплуатации минеральных ресурсов дна и недр озера, где сконцентрированы в крупных размерах залежи нефти и газа, промышленную добычу которых бывший Советский Союз с помощью нефтяников и специалистов Азербайджана начал осуществлять с 1950 года.
Представляется целесообразным договорно-правовое оформление статуса Каспийского моря как пограничного озера и на этой основе определение основ его делимитации - официального разделения на соответствующие секторы и части прикаспийских стран и проведения соответствующей государственной границы по поверхности вод, дну и недрам озера и воздушному пространству над ним. "Значение определения государственных границ важно для всех прикаспийских государств, "поскольку они обозначают пределы принадлежащей территории со всеми ее ресурсами".
Вплоть до 1998 года официальная делимитация Каспийского моря никем осуществлена не была, по крайней мере, на сей счет нет соответствующих документов. 6 июля 1998 г. состоялось договорное закрепление принципа делимитации дна и недр северного Каспия в рамках казахстано-российского соглашения о разграничении дна северной части Каспийского моря, хотя сухопутная государственная граница в прикаспийском регионе установился еще в XIX в. Так в соответствии со ст. I Конвенции о разграничении к востоку от Каспийского моря от 9 декабря 1881 года "границей между владениями Российской империи и Персии к востоку от Каспийского моря постановляется следующая черта. Начиная от залива Гасан-Кули до Чата границей служит течение реки Атрека".
После передачи Ирану Аббас-Абадского участка, ст. Ш Конвенции об обмене территории Фирузе на Хиссар и Аббас Абад и о пограничной линии от Баба Дурмаз до Теджена от 27 мая 1883 года установила границу этого района "по руслу реки Араке от Шерура до Едибулукского брода и далее, как постановлено в упомянутой статье".
Исходя из практики советско-иранских отношений, основой делимитации Каспийского моря, могла бы послужить ст. 3 Договора 1921 года. Согласно этой статье сопредельным государствам разрешалось учреждать специальные комиссии "для окончательного регулирования вопроса о пользовании пограничными водами и для разрешения всех вообще спорных пограничных и территориальных дел".
Смешанные комиссии, предусмотренные договором 1921 г. неоднократно создавались для решения советско-иранских пограничных вопросов по демаркации и редермакации. Но, по мнению иранского ученого, дипломата А. Довлятшахи, большинство смешанных комиссий, созданных с 1921 г. по 1954 г., успеха не имели, из-за наличия неразрешенных противоречий и недоразумений в отношениях между двумя прикаспийскими государствами. Исключением явилась деятельность смешанной комиссии, созданной в 1954 году и известной под названием "Комиссия Сиях - Лаврентьева". Ее работа имела положительный результат и завершилась, как отмечает иранский ученый и дипломат А. Довлятшахи подписанием 14 мая 1957 года советско-иранского договора о режиме советско-иранской границы и о порядке урегулирования пограничных конфликтов и инцидентов.
Анализ советско-иранской договорно-правовой практики по поводу использования Каспийского моря показывает то, что правительство бывшего Советского Союза не было сторонником официальной делимитации Каспийского моря. Даже, несмотря на признание "de facto" условной границы на Каспии по линии Астара-Гасанкули! В частности, о существовании границы "de facto" на Каспии свидетельствует юридический акт Советского Союза, подписанный комиссаром НКВД Генрихом Ягодой в 1935 году, об охране границы в водах Каспия по указанной линии. Все это свидетельствует о том, что и советские ученые признавали границу "de facto" на Каспии.
По мнению английского ученого Я. Броунли границы, являющиеся границами "de facto" в виду отсутствия демаркации или наличия неразрешенного территориального спора, в некоторых случаях "могут все же считаться юридическим пределом суверенитета".
Что касается Ирана, то по свидетельству иранского ученого Ф. Риязи, при шахском режиме официальный Тегеран, "довольствовалось южной частью Каспия, которую ему уступили советские власти благодаря джентльменским договоренностям".
С приходом к власти в Иране клерикалов, иранское правительство потребовало полноценное толкование и применение норм Договора о торговле и мореплавании 1940 г, которое, несмотря на наличие в своем содержании 10-ти мильной береговой линии, фактически установило режим кондоминиума в бассейне Каспия относительно судоходства и рыболовства. То есть двух традиционных направлений деятельности прибрежных государств в этом регионе. Во время визита в Баку заместитель министра иностранных дел Ирана Али Ахани, непосредственно курирующий вопросы Каспия, вновь продемонстрировал приверженность политической доктрины этого государства к договорам 1921 и 1940 гг. Иран хоть и не отказывается до сих пор от возможной делимитации Каспия по принципу срединной линии, но настаивает на том, чтобы это было произведено только на основе устраивающих его условий. Детальное изучение этих условий (деление Каспия на пять равных частей по 20% каждой прибрежной стране) позволяет сделать однозначный вывод: Исламская Республика Иран против делимитации Каспийского моря. Причины этого могут быть разные: не удовлетворяющая Иран площадь сектора, образующегося после раздела на основе срединной линии (доля этой страны равняется примерно 14%), боязнь укрепления на Каспии ненавистных ей США и других западных государств в лице их компаний и фирм. Но официально иранская сторона свою позицию юридически обосновать не смогла, а возможно не захотела. Но как отрицать тот факт, что государственная территория неизбежно предполагает наличие государственной границы? Как метко в свое время заметили Б. М. Клименко и А.А. Порк, "государственные границы определяют, пределы территориального верховенства государства, то есть полной и исключительной власти государства, обеспеченной всеми средствами принуждения, предусмотренными его законодательством". Эта юридическая сторона делимитации территории. Однако какова техническая сторона раздела Каспия?
Как отмечает Ф.Пондавен, установление международных границ предполагает две операции, техника и юридическое значение которых различны: первая, делимитация - принципиальное решение вопроса об элементах, которые составляют границу; вторая - демаркация, т. е. проведение совокупности материальных операций, которые проводятся для точной фиксации границы на земле.
Виды, формы и методы делимитации. Практика пограничных озер.
В международной практике наиболее распространенными методами делимитации является проведение государственной границы на основе трех принципов тальвега, береговой линии и срединной линии (медианы).
Линия тальвега применима, как правило, по отношению к пограничным рекам. Об этом свидетельствует практика разрешения пограничных споров между государствами, территорию которых пересекают международные реки. Они составляют линию водораздела, т. е. реки становятся границей между сопредельными государствами. Но есть существенная разница между водоразделом и морской границей, как отмечает Ф. Пондавен. Поэтому "метод и техника делимитации пограничных рек не может быть адекватной к условиям озер".
Известно, что под делимитационным принципом "тальвег" понимается линия, соединяющая наиболее глубокие части главного фарватера судоходной реки. Особенностью этого принципа является то, что в случае естественного перемещения границы пограничного водного пути государства обычно договариваются о перенесении границы в соответствии с перемещением тальвега.
Д.Коломбос не исключает, что принцип тальвега может применяться и в отношении пограничных озер, когда возникает проблема изменения фарватера, впадающих в пограничное озеро рек, в частности, озеро Мирим, составляющее границу Перу и Боливии.
Следующей формой является береговая граница, носящая явный отголосок колониальной политики. Ее справедливо рассматривают как наследие минувшей эпохи. Она больше сопутствует переходному периоду международных отношений - периоду колонизации тропических государств.
Береговой линией является такая граница, установленная государствами вдоль берегов озера либо реки. По мнению В.Адами, исторически береговая граница применялась в основном по отношению к маленьким пограничным озерам.
Береговая граница впервые была предусмотрена "Договором Сан Идльфонса" (от 1 октября 1777 года), положившему конец испано-португальскому конфликту в Латинской Америке. После принятия этого договора озеро Мирим осталось полностью под суверенитетом Португалии, а граница была проведена по западному побережью. Пограничные договора Рио де Жанейро и Монтевидео от 12 октября 1851 года вновь зафиксировали береговую границу.
Договор, заключенный в Рио де Жанейро в 1909 году, отменил принцип береговой границы, и установил в качестве приоритета срединную линию в отношении озера Мирим. Будучи независимым государством, Бразилия уступила Уругваю часть озера между западным берегом и новой границей, проведенной вдоль озера от устья реки Сан Мигуэль до устья Ягуаньон. Береговая граница была принята в соответствии с договором 1826 года и на озере Титикака в начале XIX века. Она проходила вдоль вице-королевства Лима и Чаркаса - двух старых испанских административных единиц. Приобретя независимость. Перу и Боливия установили срединную линию границы на озере Титикака.
Этот же принцип практиковался и при определении статуса одного из самых крупных в Африке пограничных озер - Малави (другое название - Ньяса). Береговая граница здесь была установлена Германо-Британским (от 1 июля 1890 г.) и Лусо-Британским соглашениями (от 11 июня 1891 г.) В соответствии с ними Великобритания получила право осуществления собственного территориального суверенитета на всем протяжении озера. Переход к принципу срединной линии состоялся после подписания Великобританией и Португалией Лиссабонского соглашения от 18 июня 1954 г.
Кстати, береговая линия в качестве границы была установлена и на южном берегу Каспийского моря в период с 1828 г. по 1940 г. В соответствии с Туркманчайским трактатом от 28 февраля 1828 г. Каспий перешел в собственность России. Тем самым границы между его и Ираном в южной части Каспия переместились на берег. Лишь в соответствии с советско-иранским договором 1940 г. граница была отодвинута в море. Установив 10-тимильную рыболовную зону на всем протяжении Каспия, договор аннулировал береговую линию границы вдоль южной части Каспия, начиная от Гасанкули (1881 г.). до Астары (в соответствии с договором 1883 г.). Чуть ранее в 1935 году от этой границы отказался Советский Союз, согласившись уступить "de facto" южную часть Каспия Ирану за признанную условную морскую границу вдоль Астары-Гасанкули. Кстати, эта линия границы до сих пор функционирует между постсоветскими государствами и Ираном.
(Продолжение чит. в следующем номере "CASPIAN ENERGY")